Quince años demoró en aparecer el concepto de “sustentabilidad” en la legislación pesquera. Y aunque ahora está incluido en el proyecto que aún discute el Congreso, ha quedado fuera del debate público. En esta columna, el autor da un paseo por los puntos clave de la nueva norma y analiza cómo el concepto de sustentabilidad, que es supuestamente el objetivo de la ley, va quedando relegado. “La palabra sustentable no tiene poderes mágicos que transforman algún objetivo inmediatamente en sostenible a través del tiempo. Es necesario desarrollar y crear políticas que conduzcan al desarrollo de ese objetivo”, dice.
El término “Desarrollo Sustentable” fue introducido de manera formal en 1987 en el documento conocido como el “Informe Brundtland” y se define como “satisfacer las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer las habilidad de las generaciones futuras para satisfacer su propias necesidades”. Aunque la Ley de Pesca que rige actualmente en Chile fue creada cuatro años después, en ninguno de sus artículos menciona el término “sustentable”, a pesar de que el organismo encargado de administrar el sector en el país, la Subsecretaria de Pesca (Subpesca), recalca este concepto de manera central en su sitio web. Lo que sí incluye la ley, es el término “conservación”: el“uso presente y futuro, racional, eficaz y eficiente de los recursos naturales y su ambiente”.
Si se evalúa el desempeño de la Ley de Pesca vigente utilizando la definición del uso racional, nos encontramos con una infinidad de interpretaciones que no hacen más que validar e invalidar los distintos comentarios relacionados con el tema. Es por eso que entre las modificaciones que se han recomendado para la nueva ley que se discute en el Congreso, se incluye de manera explícita el objetivo de lograr una pesca sustentable. El concepto no es nuevo. En Estados Unidos, por ejemplo, fue incluido en 1996 a través de lo que se conoce como “The Sustainable Fisheries Act”, una legislación que derivó del colapso en las pesquerías del hemisferio norte a finales de los ‘80 yprincipios de los ‘90. Siguiendo la lógica de copiar iniciativas extranjeras –como la mayoría de las innovaciones políticas del Estado chileno–, me parece un fracaso tener un retraso de 15 años en copiar una iniciativa que parece haber dado resultados. Sobretodo si se considera que durante ese tiempo las pesquerías en Chile se han diezmado. Para 2010, los números ya se tornaban extremadamente preocupantes.
Ante ese escenario, resulta interesante que lo que menos se discuta en los medios es cómo lograr el desarrollo sustentable que exigirá ley. En cambio, el debate se ha centrado en quiénes tienen el derecho de explotar los recursos, dónde los pueden explotar y cómo lo van a hacer. Bajo el concepto previo de que la explotación debe ser de manera racional, cada argumento es igual de válido frente a los otros. Cualquier persona familiarizada con la economía de los recursos naturales sabe que dependiendo del tamaño del stock y de la tasa de descuento con la que se analice una pesquería, en algunos casos la opción óptima es extinguir el recurso. Una acción completamente racional bajo el concepto de maximizar los beneficios. Pero si le preguntamos a un conservacionista, es probable que señale su inviabilidad. Este es un claro ejemplo de que la legislación vigente tiene serios problemas semánticos. Un reflejo de ello ha sido el destinar un organismo totalmente político a cargo de la definición de cuotas, lo que podría compararse a dejar “los gatos cuidando la carnicería”.
Seguir analizando el problema bajo el concepto del uso racional resulta infructuoso, por lo que es mejor enfocar cualquier análisis en el futuro, donde por ley la pesca debe ser sustentable. En general, durante las últimas semanas el debate se ha enfocado en tres aspectos que causan la polémica: i) Licitación o derechos históricos, ii) distribución geográfica de las maniobras de pesca y iii) la sobre-explotación de los recursos. Cada uno de estos puntos es inmensamente complejo, especialmente dada la cantidad de actores que se ven afectados por la regulación pesquera, donde al final algunos tendrán que perder.
¿LICITACIÓN O DERECHOS HISTÓRICOS?
Llama la atención cómo el debate se ha transformado en una batalla desenfrenada, donde a menudo se dice: “Este señor tiene intereses formados”. Pero, ¿acaso no tenemos todos algún interés formado? Divagaciones como ésta son las que hacen que una ley termine sugiriendo el uso racional en vez de exigir por ley la sustentabilidad del uso de los recursos naturales.
Los que abogan por la licitación por lo general señalan que existen graves problemas de consolidación en el sector pesquero (industrial), situación que no es válida dado que es un recurso de todos los chilenos, y que aún más en el futuro se quieren establecer derechos vitalicios heredables. Por otro lado los que defienden los derechos históricos amenazan con la aparición de transnacionales que depredarán los recursos tal y como ha sucedido en diversas partes del mundo, y que afectará el empleo de millares de chilenos.
Bajo la definición actual, los recursos pesqueros no son de nadie y el Estado tiene como rol su administración por concepto de soberanía. Al asignar derechos de explotación, el Estado genera derechos de propiedad que son adquiridos por estos beneficiarios y que en términos legales son sujetos a indemnización en caso de expropiación. En otras palabras, las personas que adquirieron las cuotas tienen derecho sobre la explotación de estos recursos a pesar de que el mecanismo pueda ser cuestionado; como señalé anteriormente el problema radica irónicamente en definiciones legales, y no en problemas técnicos. Esto significa que los actuales usuarios tienen el derecho de apelar por capturas históricas, y que bajo las definiciones en las que operaron, estarían abogando por lo legalmente correcto.
Cuando se habla de licitación, los que defienden los derechos históricos sacan al aire dos grandes argumentos. El primero es que las experiencias de Rusia y Estonia fueron un fracaso, aunque puede ser que no sea tan así. Rusia no pudo desarrollar un sistema apropiado debido a las presiones de la industria y la pesca ilegal asociada, mientras que en Estonia la experiencia no es catalogada como negativa, sino como un ejemplo para incrementar la eficiencia de una pesquería para reducir la sobrecapacidad de pesca. El segundo argumento se refiere a que el Tribunal de Defensa para la Libre Competencia (TDLC) ya señaló que la subasta de las cuotas no es necesaria en Chile.
La incertidumbre que genera este debate no ayuda a establecer un mercado que, como dirá la Ley, fomente el desarrollo sustentable de la industria pesquera. Tal vez, el reconocimiento de desembarques históricos y la asignación de derechos transables (por 10 a 20 años) en conjunto con la licitación de un 50% de la cuota industrial podría ser un acercamiento que rendiría mayor retribución al Estado y podría dinamizar un mercado que parece más una reunión familiar que un sistema competitivo. Si algo sabe la teoría económica de este tipo de recursos es que sus mercados no son perfectos y requieren un alto nivel de intervención para alcanzar los puntos de equilibrio eficientes. Adicionalmente no hay una discusión seria acerca de la distribución de las rentas generadas a la sociedad. Un punto de vital importancia cuando algunas de las modificaciones incluidas en la propuesta de ley sugieren que al otorgar permisos de pesca se estaría excluyendo participantes de la pesquería.
DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE LAS MANIOBRAS DE PESCA
El mayor punto en el que difieren los pescadores artesanales es en la protección de los caladeros históricos. Utilizando el mismo argumento jurídico estipulado por los industriales respecto a los derechos adquiridos, la discusión se reduce simplemente a la voluntad política de legislar en reconocer dicho derecho; en materia legal, la ley es clara. A eso se suma la limitación regional: los pescadores artesanales no pueden operar en otra región que no sea en la que están actualmente registrados. Para la ley, da lo mismo que se trate de recursos que se movilizan y que no reconocen límites políticos establecidos por un estado de derecho. Aunque por otro lado, la pesca industrial tiene libertad para operar sin restricciones regionales, sino que sólo de especie.
La distribución geográfica de las actividades de pesca no debe obedecer a simples lineamientos políticos sino que a la naturaleza de los recursos y a su comportamiento territorial. Discutir sobre este tema resulta trivial, ya que no existen argumentos para segregar a la pesca artesanal de esa forma. Para lo único que sirve esa restricción es para proveer algún tipo de beneficio operacional para los administradores. Un ejemplo de cómo operar pesquerías a nivel regional bajo criterios geográficos y no políticos, puede ser encontrado en la denominada “Pacific States Marine Commission”, de Estados Unidos, donde se encuentran algunas de las pesquerías mejor manejadas del planeta.
Respecto de la distribución del esfuerzo industrial, la consolidación de los derechos de pesca se refleja a nivel geográfico dando fruto a las tres macro-zonas de pesca que existen en Chile (Norte, Centro-Sur y Austral). A pesar de que la especialización de las flotas obedezca a un patrón de distribución geográfica de un recurso, es necesario analizar los artes de pesca que están vigentes actualmente y establecer límites adecuados a su operación. Un ejemplo claro de avance es el cierre de las maniobras de pesca en los montes submarinos. Personalmente, sugeriría un análisis un poco más serio del arrastre por parte de la comisión legisladora, ya que dicho arte de pesca no resiste ningún análisis estadístico cuando se correlaciona con los índices de sobreexplotación y extracción de fauna acompañante, donde el caso chileno no es la excepción a la regla. Si la ley propone la sustentabilidad, creo que es necesario regular las artes y su distribución geográfica de operación para evitar externalidades y el daño a largo plazo de la actividad pesquera.
LA SOBREEXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS
Existen varias teorías para recuperar recursos sobreexplotados, pero sólo hay una que tiene una tasa de éxito del cien por cien: no pescar. Como esta medida no es popular ni deseada por el Estado, el resto de opciones incluye numerosas medidas que limitan el esfuerzo de pesca, establecen períodos de veda u otorgan derechos exclusivos de uso, entre otras. De acuerdo a los últimos comentarios disponibles acerca de la ley, se sugiere utilizar el rendimiento máximo sostenible(RMS) para determinar la sustentabilidad de los recursos y como medida para establecer los procesos de licitación de las cuotas de pesca una vez se alcance la recuperación de los recursos.
Los impulsores de dicha medida olvidan que el rendimiento económico óptimo se alcanza en puntos de esfuerzo de pesca menores que los del máximo rendimiento sostenido, por que dicha proposición no sólo es burlar las recomendaciones del TDLC, sino que crea un incentivo para mantener el recurso sobreexplotado bajo los niveles de rendimiento máximo sostenible para evitar la entrada de nuevos actores en el mercado, acción que es respaldado por la ley al establecer las condiciones de licitación. Si se van a ocupar términos técnicos, éstos deben ocuparse en su completa definición y no como extractos de contenido fuera de contexto. Aún más, este concepto supone de fondo que existe información perfecta acerca del estado de los recursos de forma regular, cuando el único organismo independiente que realiza estos estudios tiene serios problemas de liquidez y actualmente debe licitar todas las investigaciones como un ente privado. Esto sumado a los problemas de fiscalización y límites de personal de los que sufre el Servicio Nacional de Pesca (Sernapesca), encargado por ley de fiscalizar la actividad.
La proposición de la nueva Ley de Pesca y Acuicultura es necesaria, pero se debe poner cuidado en la dirección que se toma. Es necesario definir los objetivos y establecer una política de desarrollo para la pesca en Chile. La palabra sustentable no tiene poderes mágicos que transforman algún objetivo inmediatamente en sostenible a través del tiempo. Es necesario desarrollar y crear políticas que conduzcan al desarrollo de ese objetivo. No es simplemente extraer definiciones de textos técnicos sin un contexto definido que conduzca al aprovechamiento de los recursos pesqueros, no de manera racional, sino que de manera sustentable. Es necesario realizar estas definiciones en la ley, establecer metas y asignar responsables para las metas de sustentabilidad. Ese tan anhelado objetivo significa mucho más que una definición en un reporte técnico: significa el sustento de muchas familias, el desarrollo económico del país, posicionamiento internacional de mercados y desarrollo, la impresión que tendrán las futuras generaciones acerca de nuestro actuar.
http://ciperchile.cl/2012/07/20/sustentabilidad-el-gran-ausente-en-el-debate-sobre-la-ley-de-pesca/
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